L’ordonnance pénale occupe une place centrale dans la procédure pénale suisse. Utilisée pour traiter rapidement un grand nombre d’infractions mineures, elle repose sur une logique d’efficacité administrative. Mais cette rapidité ne peut justifier une atteinte aux garanties du procès équitable garanties par l’article 6 §1 de la CEDH, dont la Suisse doit assurer le respect.
L’arrêt Nejjar c. Suisse, rendu le 11 décembre 2025, rappelle avec netteté que la fiction du retrait implicite, utilisée lorsque la personne ne se présente pas à l’audience fixée après contestation de l’ordonnance pénale, ne peut avoir pour effet de priver un justiciable de son droit d’accès à un tribunal. La Cour applique ici une jurisprudence européenne constante, de Sejdovic c. Italie (GC, 2006) à Hermi c. Italie (GC, 2006), sur les exigences de renonciation non équivoque aux droits procéduraux.
I. Ordonnances pénales suisses et droit au procès équitable (art. 6 CEDH) : ce que dit la Cour dans l’affaire Nejjar
Cet arrêt s’inscrit dans la lignée d’une jurisprudence européenne structurée : la procédure pénale simplifiée n’est compatible avec l’article 6 que si elle n’anéantit pas l’accès effectif à un tribunal, principe affirmé depuis Golder c. Royaume-Uni (1975) et rappelé pour les procédures pénales dans Mats Jacobsson c. Suède (1990).
A. Une absence à l’audience interprétée comme un « désistement »
La requérante, poursuivie notamment pour des infractions à la loi sur les étrangers, avait contesté l’ordonnance pénale et avait été convoquée devant le Tribunal de police.
Le matin même, victime d’une agression, elle adresse un certificat médical attestant de son incapacité à comparaître. Malgré cette justification, les autorités appliquent l’article 356 al. 4 CPP, réputant la contestation « retirée ».
Les juridictions cantonales puis le Tribunal fédéral confirment cette approche, adoptant une lecture purement formaliste du CPP et estimant que la requérante n’avait pas démontré l’absence de faute dans sa non-comparution.
B. Le raisonnement de la CEDH : pas de renonciation tacite sans garanties minimales
La Cour rappelle un principe fondamental :la renonciation à un droit garanti par la CEDH doit être non équivoque, volontaire et éclairée.
Ce principe, déjà affirmé dans Pishchalnikov c. Russie (2009) et Natsvlishvili et Togonidze c. Géorgie (2014) pour les procédures négociées, vaut également pour toute « renonciation procédurale » involontaire.
La requérante avait, au contraire, manifesté par écrit son intention de poursuivre la procédure immédiatement après la décision litigieuse. Aucune renonciation volontaire ne pouvait être déduite de son absence.
Il ressort de l’arrêt que la seule constatation du défaut du prévenu ne suffit pas : le juge doit encore apprécier, à la lumière des circonstances de l’espèce, si cette absence peut raisonnablement être interprétée comme une renonciation au droit à un procès. »
La Cour souligne que la requérante n’a, à aucun moment, manifesté la volonté de se désister : au contraire, son comportement global – notamment les démarches entreprises après l’audience – témoignait de son intention de faire valoir son opposition.
C. L’usage disproportionné d’une fiction juridique au regard de l’article 6 §1 CEDH
La Cour souligne que les conséquences d’une ordonnance pénale devenue définitive sont loin d’être anodines : amendes élevées, peine privative de liberté en cas de non-paiement, inscription au casier, etc.
La CEDH considère que l’application, en l’espèce, de la fiction de retrait prévue à l’article 356 al. 4 CPP a entraîné une restriction disproportionnée du droit d’accès à un tribunal, en transformant automatiquement une absence à l’audience en renonciation procédurale.
La Cour reproche ainsi aux autorités suisses d’avoir appliqué la règle de l’opposition réputée retirée sans examiner concrètement la situation de la requérante, alors même que les conséquences de la décision étaient particulièrement lourdes pour elle.
Elle rappelle que l’« essence du droit d’accès à un tribunal » ne peut être sacrifiée sur l’autel de la célérité (cf. Stanev c. Bulgarie, GC, 2012). L’automatisme du CPP suisse est donc contraire aux garanties conventionnelles.
II. Fiction du « retrait implicite » et garanties procédurales : confrontation entre le CPP suisse et l’article 6 §1 CEDH
L’arrêt invite à reconsidérer la compatibilité de l’article 356 al. 4 CPP avec les exigences européennes. La CEDH y voit une mécanique aveugle, qui ignore la situation individuelle du justiciable et empêche toute appréciation de sa bonne foi ou de ses motifs d’absence.
A. Une disposition qui transforme une absence en fiction juridique irréversible
L’automatisme de la fiction de retrait supprime toute marge d’appréciation du juge.
Aucune distinction n’est faite entre une absence délibérée et une absence fondée sur un empêchement légitime.
La CEDH rappelle que le droit d’être entendu implique une évaluation individualisée, comme elle l’a fait dans Håkansson et Sturesson c. Suède (1990).
B. La renonciation tacite doit être appréciée au cas par cas
La jurisprudence européenne impose à l’État de démontrer que le justiciable avait conscience de renoncer à son droit à un procès équitable, ce qui n’était manifestement pas le cas ici.
La Cour souligne que la réaction immédiate de la requérante, qui demande la poursuite de la procédure, rend impossible toute présomption de renonciation.
À la lumière de l’arrêt Nejjar, l’article 356 al. 4 CPP ne peut plus être appliqué comme un mécanisme automatique : avant de tenir l’opposition pour retirée, le juge doit examiner les raisons de l’absence, la diligence de la personne concernée et sa volonté réelle de poursuivre la procédure.
Cet arrêt montre que la conformité de cette disposition à l’article 6 CEDH dépendra désormais de la manière dont les autorités judiciaires apprécieront, au cas par cas, les circonstances de l’absence et la bonne foi du justiciable.
Une interprétation conforme impose donc de renoncer à la logique purement formaliste qui assimile tout défaut, même excusable, à un retrait implicite de l’opposition.
C. L’accès à un juge ne peut être sacrifié au nom de l’efficacité administrative
La CEDH reconnaît l’intérêt légitime de fluidifier les procédures pénales, surtout dans des systèmes où les ordonnances pénales représentent plus de 90 % des jugements.
Mais, à l’image de sa jurisprudence sur les procédures par défaut (ex. Lala c. Pays-Bas, 1994 ; Colozza c. Italie, 1985), la Cour réaffirme que la recherche d’efficacité ne peut neutraliser le droit d’accès à un juge.
Le message de la Cour est clair : la fiction de retrait ne peut jouer que si l’on peut établir, sur la base d’éléments concrets, que l’intéressé pouvait raisonnablement prévoir les conséquences de son comportement et a néanmoins choisi de courir ce risque.
III. Quelle portée de l’arrêt Nejjar pour le système suisse des ordonnances pénales
L’arrêt a un impact structurel, susceptible de transformer durablement l’application des ordonnances pénales en Suisse.
A. Les autorités suisses devront repenser l’article 356 al. 4 CPP
Une réforme législative paraît inévitable, ou à tout le moins une interprétation conforme par les tribunaux suisses : le juge devra examiner les circonstances de l’absence et la volonté réelle du justiciable.
L’arrêt Nejjar incite les autorités suisses à repenser l’application de l’article 356 al. 4 CPP, non pas en abandonnant toute sanction du défaut, mais en garantissant un contrôle judiciaire effectif de la proportionnalité de la mesure au regard de la situation individuelle de la personne condamnée.
Une adaptation législative, ou à tout le moins une réorientation jurisprudentielle, devrait assurer que la perte du droit à un procès ne puisse résulter que d’une renonciation clairement établie, et non d’un automatisme procédural insensible aux circonstances.
La Suisse devra ainsi veiller à ce que les juridictions disposent d’une marge d’appréciation suffisante pour tenir compte, notamment, des empêchements légitimes, de la vulnérabilité de la personne et de ses démarches ultérieures pour faire valoir son droit.
B. L’arrêt peut favoriser des demandes de révision ou de réexamen
Toute personne dont la contestation d’ordonnance pénale a été réputée retirée malgré une justification sérieuse pourrait être tenté d’invoquer l’arrêt Nejjar pour demander une révision ou un réexamen, notamment sur le fondement de l’article 410 CPP.
C’est précisément parce que la Cour sanctionne le caractère automatique et disproportionné de la fiction de retrait que les personnes se trouvant dans une situation comparable pourront invoquer Nejjar pour solliciter une révision ou un réexamen, en faisant valoir leur diligence et l’absence de toute volonté de renoncer à un procès.
Dans ce contexte, l’article 410 CPP pourrait servir de vecteur pour rouvrir des affaires où l’opposition avait été réputée retirée malgré des motifs sérieux d’absence ou des démarches manifestant clairement la volonté de contester l’ordonnance pénale.
C. Renforcement des garanties pour les personnes étrangères dans la procédure pénale suisse
L’affaire souligne les fragilités des personnes étrangères dans des procédures rapides. Elle renforce l’idée que la procédure accélérée ne doit pas fragiliser les droits fondamentaux, particulièrement dans des affaires susceptibles d’avoir des répercussions administratives importantes (séjour, casier, expulsions).
Conclusion
L’arrêt Nejjar c. Suisse constitue un rappel puissant : le recours aux ordonnances pénales, aussi utile soit-il, ne peut contourner le droit fondamental d’accès à un tribunal. La Suisse devra adapter sa législation ou sa pratique judiciaire pour garantir que la fiction du retrait implicite ne supprime plus le droit au procès équitable protégé par l’article 6 CEDH.
Foire aux questions (FAQ)
L’ordonnance pénale est-elle incompatible avec la CEDH ?
Non. La Cour admet ce mode de jugement, mais impose un accès effectif à un tribunal en cas de contestation.
Mon absence à l’audience peut-elle entraîner la perte de mon droit à un procès ?
Selon la CEDH, non : aucune absence ne peut automatiquement entraîner une renonciation non équivoque.
Puis-je invoquer cet arrêt devant une juridiction suisse ?
Oui. Les juridictions suisses doivent interpréter le CPP conformément à la CEDH.
L’arrêt concerne-t-il surtout les personnes étrangères ?
Il concerne tous les justiciables, mais son impact est particulièrement important pour les personnes vulnérables.
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