Introduction
La lutte contre la discrimination a toujours été un enjeu majeur pour le Conseil de l’Europe, dès sa création en 1949.
Ce souci se retrouve dans le texte de la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme et dans la jurisprudence de la CEDH qui permet de sanctionner directement et efficacement les cas de discrimination qui sont dénoncées devant elle.
I. Qu’est-ce que la discrimination selon la CEDH ?
Le rôle fondamental de l’interdiction de la discrimination dans la Convention européenne de sauvegarde des droits de l’homme tient au fait que toute une discrimination constitue une attaque directe au postulat de l’égalité devant la loi de tout individu, principe qui est à la base des droits démocratiques reconnus tant au niveau national, qu’international et européen.
A. Le cadre juridique de l’interdiction de la discrimination
L’interdiction de la discrimination est tellement importante pour le respect des droits fondamentaux que la Convention européenne des droits de l’homme y consacre, non pas un, mais deux articles.
1. L’article 14 de la Convention : interdiction de discriminer dans l’application des droits fondamentaux
L’article 14 de la Convention interdit les discriminations dans la « jouissance des droits et libertés reconnus dans la […] Convention ».
L’article 14 ne fait donc que compléter les autres droits garantis par la Convention et ses Protocoles.
Cela signifie que l’article 14 n’interdit pas la discrimination en tant que telle, il ne prohibe que l’application discriminatoire des droits de l’homme reconnus dans la Convention.
En pratique, la CEDH ne peut donc examiner que les griefs tirés de l’article 14 qui sont combinés avec un autre article de la Convention.
2. Le Protocole additionnel no 12 : interdiction de toute discrimination.
L’article 1er du Protocole no 12 étend le champ de la protection contre la discrimination au-delà de ce que prévoit l’article 14, pour sanctionner non seulement l’application discriminatoire des droits de l’Homme mai aussi la jouissance discriminatoire de« tout droit prévu par la loi ».
Attention toutefois, la France n’a pas ratifié ce Protocole 12, de même que de nombreux autres États (Allemagne, Royaume-Uni, Italie, Espagne, Danemark, Suisse, Liechtenstein, Monaco, Pays-Bas, Turquie, Bulgarie, Lettonie…).
C’est donc essentiellement la protection issue de l’article 14, restreinte, qui peut être invoquée lorsqu’une discrimination est dénoncée, et non la protection générale contre toute forme de discrimination qui est dans le Protocole 12, article 1er.
Dans la Convention européenne des droits de l’homme, la discrimination n’est pas définie, elle est seulement décrite, comme une différence de traitement relevant d’une distinction illégitime ou injustifiée, qui peut être décelée parce qu’elle est fondée sur des critères suspects.
B. Les critères d’analyse de la discrimination par la CEDH
Lorsqu’elle est saisie d’une requête alléguant une discrimination, la Cour européenne des droits de l’homme applique une grille d’analyse stricte qui repose sur trois critères essentiels : identification d’une différence de traitement (ou d’une absence de différenciation), justification de cette distinction par un but légitime, et évaluation de la proportionnalité des mesures prises.
Cette approche permet de garantir que les principes d’égalité et de non-discrimination sont appliqués de manière effective, tout en tenant compte des particularités des affaires qui lui sont soumises.
1. L’existence d’un traitement différentiel
Le premier élément examiné par la CEDH est de savoir si le requérant a été traité différemment par rapport à d’autres personnes placées dans une situation comparable.
Une discrimination peut exister dans deux hypothèses :
- Soit il y a eu une différence de traitement entre des individus se trouvant dans des situations objectivement similaires.
Par exemple, si un employeur refuse une promotion à une femme en raison de son sexe alors qu’elle possède les mêmes qualifications qu’un homme promu, cela peut constituer une discrimination.
- Soit il y a eu une absence de traitement différencié dans des situations qui nécessiteraient une distinction.
Par exemple, ne pas prévoir d’aménagements spécifiques pour une personne en situation de handicap dans un cadre professionnel ou éducatif peut être considéré comme une discrimination indirecte.
L’appréciation de cette condition se fait au regard des faits de l’affaire, et il revient au requérant de démontrer qu’il a subi une différence de traitement ou un manque de prise en compte de sa situation particulière.
2. La poursuite d’un but légitime
Toute distinction opérée entre différentes catégories de personnes n’est pas nécessairement discriminatoire.
Une différence de traitement peut être justifiée si elle repose sur un objectif légitime poursuivi par l’État ou une autre autorité publique.
La CEDH vérifie donc si la distinction contestée répond à un intérêt général ou à une nécessité sociale impérieuse.
Par exemple, certaines différences de traitement dans les politiques d’immigration ou d’accès aux prestations sociales peuvent être jugées justifiées si elles visent à protéger l’ordre public, la sécurité nationale ou le bon fonctionnement des services publics.
Cependant, la Cour se montre particulièrement stricte lorsqu’une discrimination repose sur des critères « suspects » tels que l’origine ethnique, la religion, l’orientation sexuelle ou le sexe.
Dans ces cas, l’État doit fournir des justifications particulièrement solides pour démontrer que la différence de traitement poursuivait un objectif légitime.
3. Le rapport raisonnable de proportionnalité
Même si un but légitime est identifié, la CEDH vérifie si les moyens utilisés pour l’atteindre sont proportionnés et nécessaires.
Autrement dit, la différence de traitement ne doit pas être excessive par rapport à l’objectif recherché.
La Cour applique ici un test de proportionnalité, qui consiste à analyser si la mesure contestée était le seul moyen d’atteindre le but poursuivi ou si une approche moins restrictive aurait pu être adoptée.
Par exemple :
- Un État peut justifier certaines restrictions d’accès à un emploi public pour des raisons de sécurité nationale, mais une interdiction générale et absolue fondée uniquement sur l’origine nationale d’un individu serait jugée disproportionnée.
- De même, un État peut mettre en place des règles spécifiques pour l’accès au mariage ou à la parentalité, mais celles-ci ne doivent pas imposer des restrictions inutiles aux couples homosexuels, sous peine d’être déclarées discriminatoires.
Lorsqu’un déséquilibre manifeste est constaté entre le but et les moyens employés, la CEDH conclut généralement à l’existence d’une violation de l’article 14 et peut condamner l’État concerné.
C. Les critères de différentiation potentiellement discriminatoires
À ce titre, en droit européen des droits de l’Homme, aussi bien à l’article 14 de la Convention qu’à l’article 1er du Protocole 12, les différentiations interdites comme caractérisant des discriminations sont celles qui utilisent des critères suspects d’être illégitime, par nature.
La liste de ces critères est donnée dans les deux articles et elle regroupe « le sexe, la race, la couleur, la langue, la religion, les opinions politiques ou toutes autres opinions, l’origine nationale ou sociale, l’appartenance à une minorité nationale, la fortune, la naissance ou toute autre situation. »
Cette liste n’est pas exhaustive et la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l’Homme la complète, au cas par cas.
II. Les discriminations interdites par la Convention européenne des droits de l’Homme
A. Les discriminations basées sur les critères énumérés
Sur la base de la liste énumérée dans ces deux articles, les différences de traitement (ou son corollaire, le refus de traiter différemment les personnes se trouvant dans des situations sensiblement différentes), peuvent former des discriminations mais ce n’est pas automatique.
Il faut que ces différentiations soient dépourvues de « justification objective et raisonnable » (Molla Sali c. Grèce [GC], 2018, § 135).
On peut évidemment prévoir dans certains cas des différences de traitement entre homme et femme (sexe), nationaux et étrangers (origine), contribuables (fortune), etc., pourvu que ce soit objectivement justifié et non pas le fruit d’une volonté d’exclure.
Pour savoir si l’application des critères énumérés caractérise ou non l’existence d’une discrimination, la CEDH applique les critères suivants :
- Y a-t-il eu un traitement différentiel : différence de traitement entre des personnes placées dans des situations similaire ou traitement identique pour des personnes se trouvant dans des situations objectivement différentes ?
- Cette différence de traitement – ou absence de traitement différencié poursuivait-elle un but légitime ?
- Existait-il un rapport raisonnable de proportionnalité entre ce but légitime et les moyens employés pour l’atteindre?
1. Le sexe
La CEDH a déjà eu l’occasion de juger que la progression vers l’égalité des sexes était un objectif essentiel (Konstantin Markin c. Russie, 2012).
Les tentatives de justifications de ces discriminations basées sur des traditions ou les stéréotypes en vigueur dans la société n’ont pas été considérée comme étant valables.
La CEDH a ainsi reconnu des discriminations fondées sur l’âge dans divers domaines :
- mariage (Ünal Tekeli c. Turquie, 2004), emploi (Emel Boyraz c. Turquie, 2014),
- accès à l’emploi (Emel Boyraz c. Turquie, 2014);
- congé parental (Konstantin Markin c. Russie [GC], 2012)
- allocation de congé parental (Gruba et autres c. Russie, 2021);
- pensions de réversion (Willis c. Royaume-Uni, 2002);
- obligations civiques (Zarb Adami c. Malte, 2006; Karlheinz Schmidt c. Allemagne, 1994);
- regroupement familial (Abdulaziz, Cabales et Balkandali c. Royaume-Uni, 1985);
- nom des enfants (Cusan et Fazzo c. Italie, 2014 ; León Madrid c. Espagne, 2021);
- violence domestique (Opuz c. Turquie, 2009).
Cependant, elle admet certaines distinctions lorsque des considérations très fortes sont en jeu, comme en matière de retraite (Stec et autres c. Royaume-Uni, 2006).
2. La race et la couleur
La discrimination raciale est jugée comme étant particulièrement grave, la CEDH juge donc qu’elle impose une vigilance accrue de la part des autorités (Natchova et autres c. Bulgarie, 2005).
Pour la Cour, aucune différence de traitement fondée sur la race ou l’origine ethnique ne peut être justifiée (D.H. et autres c. République tchèque, 2007).
La CEDH a aussi condamné les violences racistes commises par la police (Stoica c. Roumanie, 2008) et l’existence de discriminations systémiques, notamment contre les Roms en matière d’éducation (Oršuš et autres c. Croatie, 2010).
3. La langue
La Convention ne garantit pas un droit général à la liberté linguistique (Igors Dmitrijevs c. Lettonie, 2006).
Toutefois, des discriminations peuvent exister en matière d’éducation (Affaire linguistique belge, 1968).
La Cour a rejeté une requête où une personne demandait un changement de nom en raison d’une connotation humiliante dans sa langue maternelle, considérant que la situation n’était pas comparable à d’autres (Macalin Moxamed Sed Dahir c. Suisse, 2015).
4. La religion
L’État doit être neutre et impartial dans sa relation avec les religions (Manoussakis et autres c. Grèce, 1996).
La Cour a condamné des discriminations dans l’autorité parentale (Hoffmann c. Autriche, 1993), l’enseignement religieux (Grzelak c. Pologne, 2010) et l’exercice du culte (İzzettin Doğan et autres c. Turquie, 2016).
Toutefois, elle a jugé justifiées certaines restrictions, comme l’interdiction du port du voile intégral sur la voie publique pour des raisons de sécurité publique (S.A.S. c. France, 2014).
5. Les opinions (politiques ou autres)
Les opinions politiques sont protégées par la liberté d’expression (Handyside c. Royaume-Uni, 1976).
La Cour a examiné peu d’affaires de discrimination fondée sur ce motif, mais a condamné des violences commises par des agents de l’État pour faire taire des opposants politiques (Virabyan c. Arménie, 2012).
Elle a également jugé qu’un traitement différencié dans des élections, pour ne pas être discriminatoire devait être objectivement justifié (Parti travailliste géorgien c. Géorgie, 2008).
6. L’origine nationale ou sociale
Les différences de traitement fondées sur la nationalité doivent être justifiées par des raisons très fortes (Gaygusuz c. Autriche, 1996).
La Cour a condamné l’exclusion des étrangers de certaines prestations sociales (Koua Poirrez c. France, 2003).
Elle a aussi sanctionné les obstacles mis au regroupement familial pour les citoyens naturalisés (Biao c. Danemark, 2016).
Toutefois, elle a admis des distinctions justifiées par un contexte historique particulier (Savickis et autres c. Lettonie, 2022).
7. L’appartenance à une minorité nationale
La Cour ne définit pas cette notion mais reconnaît la nécessité de protéger certaines minorités.
Elle a condamné des décisions judiciaires fondées sur des préjugés contre les Roms (Paraskeva Todorova c. Bulgarie, 2010).
De même, elle n’a pas admis certaines les restrictions mises aux droits des minorités sexuelles (Bayev et autres c. Russie, 2017).
Enfin, la Cour a affirmé le droit de libre identification des membres d’une minorité (Molla Sali c. Grèce, 2018).
8. La fortune
La CEDH a jugé discriminatoire l’obligation pour certains propriétaires fonciers de céder l’usage de leurs terres à des associations de chasse (Chassagnou et autres c. France, 1999).
En revanche, elle a admis une distinction entre petits et grands propriétaires en matière de réglementation foncière (Chabauty c. France, 2012).
9. La naissance
La CEDH a interdit comme étant des discriminations, les distinctions fondées sur la naissance hors mariage des enfants (Marckx c. Belgique, 1979).
La Cour a aussi condamné les limitations successorales pour les enfants naturels (Fabris c. France, 2013) et les restrictions à l’attribution de la nationalité en raison de la naissance hors mariage (Genovese c. Malte, 2011).
Toutefois, la CEDH a rejeté des requêtes concernant des successions liquidées avant l’établissement de la filiation (Wysowska c. Pologne, 2018).
Ce sont les exemples les plus frappants, mais la liste n’est pas exhaustive, il y en a encore beaucoup d’autres.
B. Les discriminations basées sur d’« autres situations »
Dans l’article 14 de la Convention et l’article 1er du Protocole 12, l’expression « toute autre situation » a fait l’objet d’une interprétation large par la CEDH, qui précise qu’elle ne se limite pas aux caractéristiques personnelles (Carson et autres c. Royaume-Uni, 2010, mais inclut diverses situations juridiques ou sociales qui peuvent donner lieu à une discrimination.
1. L’âge
La CEDH a reconnu que l’âge est reconnu comme un critère de discrimination potentielle (Schwizgebel c. Suisse, 2010).
Toutefois, la Cour a souvent admis qu’il peut exister des distinctions fondées sur l’âge quoi sont justifiées, comme les limites d’âge pour l’adoption ou les aides au logement (Šaltinytė c. Lituanie, 2021).
La CEDH a aussi jugé que certaines différences entre mineurs et adultes en matière de détention étaient légitimes (D.G. c. Irlande, 2002).
2. L’identité de genre
L’identité de genre est protégée contre la discrimination (Identoba et autres c. Géorgie, 2015).
La Cour a statué sur des affaires concernant le changement de sexe légal (Christine Goodwin c. Royaume-Uni, 2002), le droit au mariage (idem) ou les droits parentaux (A.M. et autres c. Russie, 2021).
3. L’orientation sexuelle
La Cour considère que la discrimination fondée sur l’orientation sexuelle est aussi grave que celle fondée sur la race (Vejdeland et autres c. Suède, 2012).
Elle a reconnu des violations de l’article 14 dans des affaires relatives à l’adoption (E.B. c. France, 2008), au mariage (Schalk et Kopf c. Autriche, 2010), ou à la protection contre la violence homophobe (Beizaras et Levickas c. Lituanie, 2020).
4. L’état de santé et le handicap
Le handicap et l’état de santé sont protégés par l’article 14 (Glor c. Suisse, 2009).
La Cour a condamné le refus d’aménagements raisonnables pour les personnes handicapées (Enver Şahin c. Turquie, 2018) et l’exclusion des enfants handicapés des aides publiques (Guberina c. Croatie, 2016).
Elle considère aussi les personnes séropositives comme un groupe vulnérable nécessitant une protection particulière (Kiyutin c. Russie, 2011).
5. La situation matrimoniale et parentale
La discrimination fondée sur la situation familiale est interdite, de sorte que refuser des allocations aux pères célibataires constitue une discrimination (Weller c. Hongrie, 2009).
La Cour a cependant admis des différences de traitement en matière successorale et de pensions entre couples mariés et non mariés (Korosidou c. Grèce, 2011).
6. La situation au regard du droit des étrangers
Les étrangers peuvent être victimes de discriminations injustifiées (Hode et Abdi c. Royaume-Uni, 2012).
La Cour a condamné l’obligation de payer des frais de scolarité imposée aux enfants étrangers (Ponomaryovi c. Bulgarie, 2011) mais elle a jugé qu’il était justifié de prévoir une restriction en matière d’aide au logement (Bah c. Royaume-Uni, 2011).
7. La situation au regard de l’emploi
La Cour reconnaît que certaines distinctions en matière d’emploi peuvent être discriminatoires, notamment celles liées au passé professionnel (Sidabras et Džiautas c. Lituanie, 2004) ou aux obligations imposées à certaines professions (Graziani-Weiss c. Autriche, 2011).
Elle a également examiné des restrictions sur l’accès à la fonction publique pour d’anciens collaborateurs des services secrets (Naidin c. Roumanie, 2014).
8. Autres exemples
La Cour a jugé que le statut de détenu pouvait constituer une situation protégée contre la discrimination (Stummer c. Autriche, 2011).
Elle a aussi reconnu la protection contre la discrimination fondée sur l’appartenance syndicale (Danilenkov et autres c. Russie, 2009) ou sur le lieu de résidence (Carson et autres c. Royaume-Uni, 2010).
C. Exemples de différenciations non discriminatoires
Si la CEDH reconnaît l’interdiction de la discrimination comme un principe fondamental de la Convention, elle admet néanmoins que certaines différences de traitement ne sont pas nécessairement discriminatoires.
C’est le cas en particulier lorsque des individus se trouvent dans des situations « comparables » ».
Autrement dit, si les personnes concernées ne sont pas placées dans une situation objectivement similaire, une distinction de traitement ne peut pas être qualifiée de discrimination.
Ainsi, la Cour a jugé que certaines distinctions opérées par les États relevaient d’une logique légitime et n’entraient pas dans le champ d’application de l’interdiction de discrimination.
Voici quelques exemples de situations où la CEDH a estimé qu’il n’y avait pas de violation de l’interdiction de la discrimination.
1. La gravité d’une infraction (Gerger c. Turquie, 1999)
Dans cette affaire, la Cour a considéré qu’un traitement différencié fondé sur la gravité des infractions pénales ne constituait pas une discrimination.
Un individu condamné pour un crime grave ne peut pas être comparé à une personne ayant commis une infraction mineure lorsqu’il s’agit de l’application de certaines règles pénales, notamment en matière de libération conditionnelle ou de régime de détention.
2. Les prestations sociales (Springett et autres c. Royaume-Uni, 2010)
La Cour a admis que les États disposent d’une large marge d’appréciation en matière de politique sociale et d’accès aux prestations.
Dans cette affaire, une distinction opérée dans l’attribution d’aides sociales n’a pas été jugée discriminatoire, car elle reposait sur des critères objectifs liés à la politique budgétaire et aux besoins de la population.
3. La durée et la nature des contrats de travail (Peterka c. République tchèque, 2010)
Les différences de traitement entre les travailleurs en fonction de la nature de leur contrat (CDI, CDD, intérim) ne constituent pas nécessairement une discrimination.
La CEDH a estimé que des distinctions dans l’accès aux avantages sociaux ou aux conditions de travail peuvent être justifiées par des considérations économiques ou organisationnelles.
4. La détention de droits de pêche dans différentes zones (Alatulkkila et autres c. Finlande, 2005)
Dans cette affaire, la Cour a conclu que les différences de traitement entre pêcheurs professionnels et amateurs quant à l’accès aux droits de pêche ne relevaient pas de l’interdiction de discrimination.
L’État finlandais a pu justifier ces distinctions par des impératifs de préservation des ressources halieutiques et par la réglementation du secteur.
5. L’obligation pour des militaires de partir en mission (De Jong, Baljet et Van den Brink c. Pays-Bas, 1984)
Le statut militaire implique des obligations spécifiques qui ne peuvent être directement comparées aux obligations des civils.
L’exigence de mobilité et la possibilité d’être envoyé en mission font partie intégrante de la profession militaire, et la Cour a considéré qu’il ne s’agissait pas d’une discrimination.
6. Les régimes juridiques différents en matière de restitution d’impôts (National & Provincial Building Society, Leeds Permanent Building Society et Yorkshire Building Society c. Royaume-Uni, 1997)
La fiscalité étant un domaine où les États disposent d’une grande marge d’appréciation, la Cour a estimé que des différences dans les régimes de restitution d’impôts n’étaient pas discriminatoires.
Ces différences peuvent être fondées sur des considérations de politique économique, de redistribution ou de simplification administrative.
7. La distinction entre petits et grands syndicats (Syndicat national de la police belge c. Belgique, 1975 ; Syndicat suédois des conducteurs de locomotives c. Suède, 1976)
La CEDH a jugé que des différences de traitement entre syndicats en fonction de leur taille ou de leur représentativité ne sont pas nécessairement discriminatoires.
Un État peut accorder plus de droits ou de prérogatives aux grandes organisations syndicales si cela se justifie par leur rôle dans le dialogue social et la négociation collective.
8. La distinction entre publicités commerciales et celles véhiculant des idéaux (VgT Verein gegen Tierfabriken c. Suisse, 2001)
Dans cette affaire, la CEDH a reconnu qu’un État peut établir des régulations différentes pour les publicités commerciales et celles portant sur des idées politiques, sociales ou philosophiques.
La distinction opérée dans la régulation de ces messages publicitaires ne constituait pas une discrimination dès lors qu’elle reposait sur des considérations de pluralisme et d’intérêt général.
Conclusion
La jurisprudence de la CEDH montre que la Cour protège très efficacement les justiciables contre les discriminations potentielles, en appliquant l’article 14 de la Convention et l’article 1er du Protocole 12.
Toutes les différences de traitement ne sont cependant pas retenues comme étant discriminatoires.
Lorsque les situations comparées sont objectivement distinctes ou que les distinctions opérées reposent sur des justifications légitimes et proportionnées, la Cour peut conclure à l’absence de discrimination.
Le plus important est alors de garder en tête que la CEDH adopte une approche pragmatique et casuistique pour apprécier les situations qui lui sont présentées dans le cadre de l’interdiction des discriminations.